欧盟拟对华海底电缆禁令中美欧上演断缆博弈

2025年6月5日，欧盟委员会通过的《国际数字战略》指出，现有的禁止在欧盟 4G/5G 网络中部署华为设备的禁令，“可能会扩展到海底电缆”，即欧盟将禁止中国电信巨头华为参与连接欧盟与第三国的海底电缆的铺设和维护。此举代表着欧盟在保护关键数字基础设施方面的立场发生了重大变化——海底电缆从日常生活的必需品转而开始受到政策的关注。根据卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）最近的研究成果《海底数据电缆的地缘政治》，有两个主要因素可以解释这种转变：首先，全球范围内发生的一系列事件暴露了海底基础设施在潜在破坏面前的脆弱性；其次，在更广泛的中美技术竞争中，海底电缆已成为日益重要的战场。世界各国政府已经认识到作为现代数字生活基础的物理基础设施的关键作用，以及这些基础设施面临的脆弱性。尽管在人工智能和云计算时代，海底电缆似乎已经过时，但它们仍然具有重要的经济意义。更值得注意的是，我们从海底电缆的政策变化中可以看到一种趋势：各国会使用低于传统战争门槛的非常规策略来对付对手，政策制定者和企业保护数字基础设施的方式将继续发生变化。下面，我们将卡耐基基金会对欧洲海底电缆的最新研究做概要编译，以期为中国企业和政策制定者提供全球互联网政策及治理的研判思路。一、欧洲电缆枢纽的脆弱生态：冗余有限，修复力堪忧连接欧洲的海底数据电缆比连接世界上任何其他大陆的海底数据电缆都多，欧盟与全球互联网连接的大约250条有源电缆中，三分之二是海底电缆。因此，欧洲对数字连接的依赖也是对海底电缆的依赖。全球海底电缆供应商市场由四大公司主导，其中一家是欧洲公司：法国的阿尔卡特海底网络公司（ASN）。虽然 ASN 在欧洲海底电缆安装领域是行业领军者，但该大陆缺乏能够与美国大型企业竞争的对手，这些美国企业主导着新的电缆投资和建设工作。此外，尽管来自新参与者的大量新订单不断涌入，但像 ASN 这样的电缆制造商的利润率仍然相对较低。对于欧洲大部分地区来说，存在足够的数字连接冗余，以防止大范围的互联网中断或延迟。然而，塞浦路斯、爱尔兰、马耳他等欧洲岛国或欧洲大陆沿岸岛屿的海底电缆数量有限，更容易受到攻击。对手可以利用破坏电缆——造成延迟或暂时失去连接——作为一种低成本的方式，即使是互联网连接的轻微中断，对普通公众来说只是一个小麻烦，也可能对欧洲和全球金融市场造成严重后果，因为这些市场依赖快速的信息流来实现最佳表现。最后，欧洲的修理能力是有限的更重要的是，维修船只的仓库很容易受到攻击。如果同时对电缆和维修船进行协同打击，造成的损害可能是广泛和持久的。对于穿过特别具有挑战性的地形的电缆来说，这一挑战尤其真实。目前，没有西方国家的电缆铺设或维修船能够在海冰严重的地区自主作业。2021 年，美国政府与 SubCom 公司达成协议，成立了“电缆安全舰队”。根据该协议，美国每年可获得价值 1000 万美元（每艘船 500 万美元）的资金，以确保在国家紧急情况下能持续使用两艘 SubCom 公司的电缆维修船。然而，如果发生涉及美国和欧洲双方的冲突，那么两艘美国船只即便具备能力，也不太可能承担起在欧洲周边地区铺设、维护和修复任何具有战略重要性的电缆的任务。二、三强争霸：中美欧角力电缆产业链美国长期以来一直反对在电信系统中使用中国的组件，从 5G 基础设施到海底电缆，无论是在国内还是在合作伙伴和盟国国家。尽管欧洲在 2020 年对中国的电信设备参与情况的风险评估与美国不同，但如今双方的风险评估有了更紧密的一致性，尤其是在欧盟层面。在冯德莱恩领导下，欧洲开始广泛重新评估中国对欧洲关键基础设施的访问和影响力，包括港口、新兴技术、关键矿产和金属以及电信系统（包括海底电缆）。2024 年 1 月，欧洲议会还通过了一项关于中国对欧盟关键基础设施影响力所带来的安全影响的决议。该决议表示“对由中国公司 HMN 科技（原属华为海洋）运营的海底数据电缆系统深感担忧”。该决议特别强调了该中国公司所安装和运营的电缆所存在的网络安全漏洞，包括数据收集、情报获取以及水下监视等方面。自“和平电缆”安装以来，HMN 科技尚未在欧洲安装任何其他海底电缆。“波罗的海连接器”事件和2024年11月波罗的海电缆切断事件让整个欧洲认为，中国可能对连接欧洲大陆的海底电缆构成的物理和网络安全威胁。在欧洲内部对来自中国的风险进行重新评估的同时，美国-欧盟贸易和技术委员会（TTC）也在进行跨大西洋政策讨论。但由于大西洋两岸的公司都是直接竞争对手，密切合作变得更加复杂。在最近的一份关于美欧在中国合作的评估中，美国参议院外交事务委员会评估称，TTC在海底电缆方面没有取得任何具体成果。欧洲参与者对少数美国公司在新电缆投资和建设方面的主导地位感到担忧。虽然欧洲是全球海底电缆安装市场领导者ASN的所在地，但它缺乏与超大规模运营商——即亚马逊、谷歌、Meta和微软——竞争的企业，而超大规模运营商正在塑造电缆投资的未来。随着美国超大规模运营商继续占据更大的市场份额，它们在此过程中排挤欧洲电信公司或其他传统电缆投资者的可能性也在上升。意大利前总理马里奥·德拉吉（Mario Draghi），他最近在关于欧洲经济竞争力的报告中写道，“欧盟试图对美国主要云提供商形成系统性的挑战已经太晚了。”在海底环境下电缆，欧洲人意识到他们对美国公司和中国公司的依赖，特别是当涉及到电缆的主要投资者时，但无法轻易摆脱这些依赖。全球范围内，海底电缆市场主要由四家厂商主导：法国阿尔卡特海底网络公司（ASN）、美国SubCom公司、日本NEC海底网络公司和中国HMN Tech（华为）。表1显示了中国、美国、欧洲和日本公司在产业链不同环节的相对优势。从2020年到2024年，ASN和SubCom分别提供了大约34%和19%的新海底电缆系统，中国的HMN Tech在国际海底电缆供应商市场上以令人印象深刻的速度崛起，其总市场份额为10%。三、欧盟筑墙自保：安全舰队、技术投入与联盟协作随着欧洲人认识到海底电缆的地缘政治重要性，北约、欧盟和某些欧洲政府都加大了努力，以更好地保护现有海底电缆基础设施，以应对日益严重的威胁环境。他们可能会考虑如何确保ASN保持全球竞争力，尤其是在美国和中国都在投资于自己的国家冠军企业的情况下。欧盟国家援助条例一般禁止个别公司接受政府支持，“除非有特殊理由”。然而，随着冯德莱恩再次当选欧盟委员会主席，欧洲人对国家援助的态度，特别是在具有战略意义的领域，似乎正在发生转变。事实上，冯德莱恩已经指示新任命的欧洲执行副总裁Teresa Ribera负责清洁、公正和竞争转型，以“使欧盟的竞争政策现代化，以确保它支持欧洲公司创新、竞争并在世界范围内领先。”关于欧洲海底数据电缆的网络安全问题，欧盟电信部长们于2022年3月在法国Nevers举行的一次会议上发表了一份声明，题为《加强欧盟网络安全能力的Nevers呼吁》（以下简称《Nevers呼吁》），其中他们将电信网络列为网络攻击的“主要目标”。在《Nevers呼吁》发布后不久，欧盟于2022年12月通过了一项新的网络安全指令，即NIS2指令，敦促成员国采取行动，将海底通信电缆的网络安全纳入其国家安全战略，绘制潜在的网络安全风险地图，并部署缓解措施。2024年2月，欧盟委员会发布了第一份关于安全和弹性海底电缆基础设施的建议，其中包括需要对海底电缆系统的网络安全和物理安全进行更频繁的风险评估和压力测试。2024年的建议还呼吁加强成员国之间的信息共享，提高电缆维护和维修能力。欧盟还是2024年《纽约联合声明》的签署国，该声明呼吁签署国建设和维护其海底电缆基础设施，“结合安全促进国际通信的网络安全最佳实践”。欧盟和北约也在帮助激励开发保障和保护当前及未来海底电缆所必需的新技术。与北约和欧盟层面所采取的举措相辅相成的是，多个欧洲国家组合也应运而生，旨在保护海底电缆免受物理攻击和破坏。联合远征部队（JEF）由英国、五个北欧国家、三个波罗的海国家以及荷兰组成，于 2023 年 6 月达成协议，加快合作以“检测、威慑并应对针对我们关键海底和海岸基础设施的威胁”。2023 年 12 月，JEF 在波罗的海地区进行了联合演习，重点是海底基础设施保护。此外，2024 年 4 月，六个北海国家（比利时、丹麦、德国、荷兰、挪威和英国）承诺加强信息和知识共享，以更好地保护关键海底基础设施免受外国干涉和破坏。各个欧洲政府也已采取措施加强有关海底电缆的公私合作关系。四、数字生命线的警钟：安全、竞争与全球博弈说到互联网，我们常常会想到空中飘浮的卫星和Wi-Fi信号。但真正支撑全球互联互通的主力却隐藏在海底。海底电缆作为全球通信和数字经济的支柱，承载着从电子邮件到金融交易超过99%的国际互联网流量（只有 1% 通过卫星传输），使世界比以往任何时候都更加互联互通。然而，建造新的电缆是昂贵的，也是劳动密集型的，世界各国被迫面对哪些公司可以而且应该被信任来建造这些新系统的压力，而许多公司的目标是在提高关键海底基础设施的安全性和简化监管流程之间取得平衡。自2013年斯诺登美国窃听行为曝光以来，受中国“数字丝绸之路”倡议的推动，全球海底电缆基础设施日益向中国转移。而美国则通过2023年《海底电缆控制法案》等政策限制、拒绝、向其他国家施压等方式，试图排除中国在海底电缆领域的扩张和影响。不断变化的形势表明，海底电缆不再仅仅是连接各大洲，它们正在成为持续不断的地缘政治斗争中的重要资产，争夺现代经济所依赖的通信基础设施的影响力、安全性和控制权。本文来自：Internet Law Review，作者：卡内基基金会